中国渔业协会

挪威对渔业资源的有效管理制度

2015-5-29 来源:第一农经网


近些年,深海渔业的过度开采与发展,导致了严重的海洋生态问题,而且也影响了渔民的收入以及渔业的可持续发展,尽管提出了实行捕捞限额制,但是依旧没能有效的额控制,挪威作为世界上第二大海产品出口国,在渔业资源管理方面累积了丰富的实践经验,下面让小编带你们看看,以及参考和学习.

一、渔业资源管理的指导原则和制度框架

挪威开发海洋渔业资源的基本原则是:“基于可获得的最佳科学建议,实现渔业资源的可持续利用”。可持续利用是指“持续收获可自行恢复(viable)的资源”,具体的操作原则是“捕捞量不应超过资源的增长量”。

按照这一原则,实现渔业资源的有效管理需要做好三方面工作:首先,科学评估总可捕捞量(Total Allowable Catch,简称TAC);其次,将总可捕捞量以合理的方式具体分配到各渔业团体和渔船;最后,对渔船的捕捞实施有效监管。

1、确定可捕捞量

确定总可捕捞量是配额制度的前提,其核心是准确调查和评估资源总量。在挪威,这项工作由海洋研究所(IMR)具体负责。海洋研究所对20余种渔业资源进行监控,并与国际海洋开发理事会(IECS)专家合作,利用数学模型对调查和捕捞数据进行分析,以评估各渔业品种的资源存量。

由于挪威90%的渔业资源与周边国家共同所有,可捕捞量需要通过与相关国家谈判确定。挪威每年都要在IECS给出科学建议后与相关国家(主要是丹麦等欧盟成员国、俄罗斯、冰岛和法罗群岛等)进行谈判,确定总可捕捞量及在各国之间的分配。

2、渔业配额的具体分配

挪威的渔业配额分配工作按以下流程进行:首先,挪威渔业局(Directorate of Fisheries )根据与相关国家谈判的结果就可捕捞量(配额总量)的分配办法向渔业管理咨询理事会(Advisory Board for Fishery Regulation)提出建议。除可捕捞量外,建议内容还包括捕捞期、捕捞的技术规定、允许捕捞的副产品数量等。随后,由挪威渔民协会、渔业联合会、海员工会、食品和工人工会、萨米议会及环保领域的非政府组织等12个机构代表组成的咨询理事会将根据渔业局的建议讨论配额的分配方法。讨论结果报告给渔业部,由渔业部以部门规章的形式公布实施。渔业配额在利益相关方之间分配的依据是历史实绩,以保证分配结果的稳定性和可预见性。

挪威的渔业配额制度涵盖20多个渔业品种。配额按品种下达给渔民组织,再由渔民组织按事先确定的方法将配额具体分配到相关渔船。渔民需要按照规定开展捕捞活动,并接受渔业局、海岸警卫队、渔民销售组织等机构的监管。

3、渔业监管

配额制度的有效性取决于关于配额的规定能够被严格执行。按照规定,渔船除应安装规定的渔具外,还应携带捕捞许可证和配额证等文件,并安装卫星定位装置和电子报告系统;渔民在开展捕捞活动时,应准确填写捕捞日志,详细记录捕捞的种类、数量以及时间和地点,并在到岸前一小时通过电子报告系统向主管部门报告相关信息。渔民交货时,收购企业需要记录交易种类和数量,并将相关统计数据向渔民协会报告。销售记录由渔民和收购企业各保存一份,供监管机构检查。

严密的监管程序保障渔民认真遵守关于渔业配额的各项规定。对捕捞活动的全方位监管由海岸警卫队、渔业局和渔民协会合作完成。挪威的海岸警卫队负责在海上对渔民的捕捞活动进行监管。海岸警卫队的巡视船会在相关海域巡视,并对渔船进行登船检查。检查内容包括:渔民的捕捞配额,捕捞日志,以及是否存在弃鱼行为等。渔业局负责在陆地对交货点进行检查,包括核查相关销售记录和的其他经营账册等。渔民销售组织负责核对渔民的销售记录,并依法没收过度捕捞的渔获。(注:挪威的《鲜鱼法》规定,渔民捕获的鱼必须经过渔民销售组织出售。此举的初衷在于保障渔民收入,但客观上使渔民销售组织成为最方便掌握销售数据的机构。基于渔民销售组织的这一优势,挪威政府将核查渔民使用配额的职责交给渔民销售组织。)

二、配额制度的引入过程

挪威的捕捞配额制度于20世纪70年代引入。在此之前 ,北大西洋海区的作业渔船数量持续增加,捕捞设备和技术不断发展,捕捞能力迅速扩张,引发过度捕捞。导致这种情况的根本原因是海洋资源管辖权的缺失。当时,各国仅对其“领海”内的捕捞活动有管辖权,领海以外的公海渔业资源被视为公共资源,谁获得谁收益,因此,各国渔民都借助最新技术提高捕捞能力,获取更多收益。

生产能力的迅速扩张导致了部分种类渔业资源的崩溃。最引人关注的是1969年挪威鲱鱼危机。鲱鱼捕捞的繁荣始于20世纪初。大型渔船和围网的使用使捕捞量迅速增加,仅冰岛海域的年捕捞量就由1915年前的1-2.5万吨增加到30-40年代的20多万吨。在捕捞能力和市场需求的共同推动下,到60年代,鲱鱼年捕捞量达到近200万吨。挪威海域的捕捞量于50年代达到顶峰,1954年创下146万吨的最高纪录;虽然此后捕捞量曾有所下降,但1967年再次达到121万吨的水平。捕捞业的“成功”随即导致了资源崩溃。1969年,冰岛海域的鲱鱼捕捞量迅速下降到10万吨,1973年,捕捞量更进一步跌至1万吨左右。鲱鱼资源崩溃严重打击了地方经济,使享有“鲱鱼之都”美誉的冰岛小城锡格吕菲厄泽(Siglufjörður)失去财富源泉,被迫另谋他路。挪威的情况同样不乐观,1968年的捕捞量即下降70万吨左右,1969年进一步锐减至18.6万吨。1974年首次降至7.4万吨,此后10年间一直在低位徘徊,最低捕捞量纪录是1979年的1.02万吨。

另一个典型的过度捕捞案例是1989年的鳕鱼危机。尽管捕捞配额制度已经实施,由于捕捞上限未能得到有效执行,鳕鱼资源存量大幅度下降。1989年,政府大幅下调可捕捞量,由前一年的63万吨减至34万吨;同时,严格执行禁止超配额捕捞的规定。由于捕捞量锐减,捕捞季节尚未过半就提前结束,由此导致了严重扭曲的结果:先出海作业的渔船收获颇丰,而后出海捕捞的近海渔船则被禁止作业,一无所获。这次由资源危机和制度缺陷共同导致的鳕鱼危机引发了近海渔民的强烈抗议,逼迫政府进一步调整完善渔业管理体制。

早在50年代,挪威渔业局就注意到过度捕捞的风险,开始转向支持更为严格的渔业资源管理措施。1955年的《海洋渔业法》授权挪威渔业部实施渔业配额,但由于国家层面的资源管理实际上并不存在,此项规定并未土建工程有效落实。70年代,过度捕捞引起国际关注,一些国家相继引入渔业配额制度,挪威对此问题的重视程度也日益提高。1970年,挪威对鲭鱼捕捞实施配额管理,1971年,挪威与冰岛和前苏联共同对鲱鱼实施捕捞配额,1972年,对毛鳞鱼实施捕捞配额。在渔民协会的推动下,1973-1974年,挪威开始对毛鳞鱼实施渔船配额(Individual Vessel Quota)。随后,这一制度被推广到鲱鱼和鲭鱼,并在1989年鳕鱼危机后推广到挪威最重要的经济鱼类—鳕鱼。

随渔船配额一起引入的是对无意识超配额捕捞的处理方式。根据渔业部与渔民协会协商的结果,1976年,《捕捞参与法》修订案授权渔民销售组织管理超配额捕捞,对于超出渔船配额的渔获物,渔民销售组织可没收对应的销售收入,无论这种过度捕捞是否合法。这种作法的出现不仅极大改善了对过度捕捞的管理效力,也减弱了渔民丢弃超配额渔获的动机,并为日后引入禁止弃鱼的原则奠定了基础。

在操作层面的行动开始的同时,制度层面的行动也在跟进。1972年,《捕捞参与法》授权渔业部通过捕捞配额和限制性的入渔许可来实现资源保护的目标。为维护渔民的权益,渔民协会要求渔业部在确定配额量和分配方法时,需要事先与渔民协会代表协商。1973年,渔业资源管理委员会成立,承担就渔业资源管理问题向渔业部提供建议的职能。

“专属经济区”概念的出现进一步推动了渔业政策由“维持资源开发秩序”转向“资源管理”。1975年,第三次联合国海洋法会议形成了“专属经济区”的概念,赋予沿海国对领海基线200海里以内的“专属经济区”内各类资源(包括渔业资源)的管辖权。挪威于1976年通过《专属经济区法》,并于1977年建立了专属经济区。为了更好地在专属经济区行使管理权,挪威于1977年成立海岸警卫队,接管了原来由海军负责的相关管理职能。

渔业配额管理领域的改进也在不断深入。尽管此前已经存在用于限制捕捞能力的渔船许可制度,但这一举措并不能有效解决过度捕捞的问题。挪威政府意识到,渔船许可的意义仅在于保证捕捞的经济性,只有更严格的捕捞限制措施才能达到资源保护的目的。基于这样的认识,挪威将渔业管理建立在总可捕捞量和技术法规两大支柱上。1983年,《海洋渔业法》修订案要求渔民报告捕捞的时间、地点、种类、数量以及使用的渔具类型和渔获价值等。在监督层面,该法授权海岸警卫队在海上对渔船行使相关警察权,授权海洋局对渔船和收货场所进行检查。1988年,该法被再次修订,正式引入禁止弃渔的原则,将渔民销售组织没收超配额渔获的作法定义为非惩罚性措施,渔民将非法捕捞的渔获物带回还将得到适当的补偿。这一举措使得对鱼群死亡率这一关键指标的统计精度大大提升。此外,1990年的修订案授权渔民销售组织承担相应的管理职能。

2004年,挪威渔业部门进一步改革配额制度,引入完全可转让配额制度,允许渔业将分配给两条渔船的配额合并给一条渔船使用。这种配额制度被称为结构配额(Structural Quota),其目的是通过结构性调整使捕捞能力与资源储备量相匹配,使船只类型符合各海区捕捞作业的需要,以促进沿海地区社会生活的可持续发展。结构性配额包括永久性配额转让和暂时性配额转让,转让需要符合一定的限制条件,以保证生态目标和就业目标、产业目标的实现,并防止配额垄断、产业垄断和外来资本进入等问题。

三、配额制度实施过程中的问题

1、副产品

为保证渔业配额制度的有效性,配额必须在单一物种基础上确定和实施。但在实际捕捞作业中,由于同一水域经常有多个鱼种同时生活,目标物种和非目标物种同时被捕获的情况几乎不可避免。例如,在捕捞大西洋鳕时经常会捕捞到黑线鳕、绿青鳕等共生鱼类和比目鱼等同样生活在底层的鱼类,在捕捞鲱鱼时可能同时捕猎以鲱鱼为食物的鳕鱼。为提高捕捞的“精确性”,减少非目标品种“副产品”,挪威对特定地域允许开展捕捞作业的时间和使用的网具均进行了严格限定,并规定了使用各类网具捕捞目标物种时允许捕获的非目标物种的比例上限。对于大西洋鳕、黑鳕等几种共生鱼类,则同时规定各相关种类的捕捞限额。

2、弃鱼

渔业配额制度实施过程中的另一个最突出问题是弃鱼。渔民弃鱼主要有以下几个原因:一是无意的超配额捕捞;二是捕捞某种目标品种时,同时捕获了目标品种以外的副产品;三是出于逐利目的而实施的过量捕捞,以便从中选择并保留经济价值较高的渔获物,丢弃经济价值较低的渔获物。

为避免可利用资源被无故浪费,实现物尽其用,挪威政府规定禁止弃鱼。防止弃鱼的主要方式是加强监管:除要求渔民据实填写捕捞记录外,还要求渔船装备卫星监控设备以及电子报告设备,实现监管信息的自动报告,并在渔船上设置观察点,监控弃鱼行为的发生。对于无意发生的过度捕捞,挪威政府给予了一定的灵活性。根据《参与法》和《海洋渔业法》的规定,渔民协会有权没收偶然发生的超配额捕捞所得,但并不构成对渔民的惩罚手段,只有因主观故意实施的过度捕捞及弃鱼才会被作为违法行为加以惩处。

3、虚报、瞒报等弄虚作假行为

在销售渔获物的过程中,渔民和买家都可能实施虚报、瞒报等弄虚作假行为。挪威管理部门发现的作假手法有以下几种:一是买家以支付更高的价格为条件,要求渔民免费提供一定数量的渔获物。对于这部分超额提供的渔获物,买家在填写销售记录时不会记入渔民的销售数量。对于渔民来说,多捕一定数量的渔获物并不会产生额外的负担,而且可能因为额外的“贡献”获得更好的销售价格,从而获得更高的收入。二是在禁渔期“记账式”买入。渔民在禁渔期捕捞,买家收货后仅记账而不填写销售记录,待捕捞期开始后,再将之前的交货数量记入。三是谎报捕捞信息。如渔民的配额已经用完,却仍然捕捞了该品种渔获物,销售时,买家会将渔获物按另一品种记录,使渔船可以规避捕捞配额的限制。

解决这一问题的主要手段仍然是加强监管。在配额制度形成和发展过程中,渔业主管部门不断加强监管力度,一方面要求渔民和收购企业进行更详细的记录,及时向主管部门和行业组织报告,并专门出台了关于称重用具的管理条例,以及保持数据追溯性规定;另一方面不断加大核查的力度,保证渔民和收购企业严格执行各项制度。

四、挪威制度成功的原因

1、渔民数量和渔船捕捞能力得到有效控制。20世纪60年代以前,挪威渔业总体保持增长势头。1960年,登记渔船数量达到4.2万艘的历史最高水平,渔民约7万人。1969年鲱鱼危机后,渔业部停止为新渔船发放许可。60年代末,挪威的近海石油产业开始蓬勃发展,优厚收入和工作条件吸引了大量渔民转入石油开采行业;三文鱼养殖技术也在70年代取得突破,部分渔民从捕捞转向养殖。此后,随着挪威经济的发展,以及渔船退出补贴和结构性配额等鼓励政策的实施,渔民和渔船的数量显著下降。1970年,登记渔船数量尚有3.6万艘,渔民数量4.3万人。2013年,登记渔船数量已经下降到6128艘,渔民11601人。渔船和渔民数量的减少,既使渔民收入得到更有力的保障,也减轻了捕捞强度,降低了渔业监管的负担。

2、渔业管理措施选择得当,使用比总捕捞量(TAC)更有效的渔船配额(IVQ)。挪威最初实施捕捞限额的是总可捕捞量,但仅限制总捕捞量对减轻监管负担并没有明显的作用,而且容易引发渔船间的竞争,破坏捕捞秩序。事实上,正是由于仅规定总捕捞量,未及时引入渔船配额,才导致了1989年鳕鱼危机中出现两极分化。渔船配额的引入极大提高了渔民生产的可预测性,起到了引导渔民有序开展捕捞活动的作用。其他国家的实践也表明,大量渔获物同时到港,既容易压低销售价格,又会增加收购和仓储的压力,而且不利于保持渔获物的新鲜度和营养成分。

3、渔民收入得到有效保障,违规捕捞的动机比较弱。虽然渔业生产相对于工业和服务业更辛苦,更危险,但渔民的收入水平也相对较高。据统计,2014年,渔民和农民的平均月收入为41900克朗,在19个行业分类中属于中等水平。渔民的收入在很大程度上是由挪威独特的“垄断销售体制”保障的。为保证渔民的收入,挪威允许渔民销售组织“垄断”渔业产品的销售。任何买家都需要经过渔民销售组织购买渔民出售的海产品,并接受该组织制定的最低价格。由于销售价格的稳定保证了渔民的基本收入,健全的社会福利制度保障了人民的基本生活,渔民不需要为生计从事非法捕捞行为。

4、资源调查评估科学准确、机制严密、监管严格有效。挪威通过自身调查能力建设及国际合作,能够做到对资源存备量进行相对科学的评估,为制定合理的管理目标奠定了基础。在监管环节,通过严格的规定、有效利用先进的技术和设备以及合理的监管分工,保证从捕捞到销售的各个环节均能受到有效监管,在最大限度上避免违规、过度捕捞的发生。

五、对我国的启示

目前,我国渔业资源过度开发的问题已经极为严重,引入渔业配额制度刻不容缓。在渔业资源管理方面,挪威的成功经验值得我国借鉴。

1、明确渔权,严控渔船数量和过度捕捞能力。我国沿海捕捞能力严重过剩,现有机动捕捞渔船19.7万艘(2013年)。在登记渔船中,部分渔船属于为骗取燃油补贴、到期仍不报废的老旧渔船。切实执行渔船登记许可制度,严格控制从事捕捞活动的资格,同时通过适当的补偿措施引导渔船退出捕捞作业,妥善安置转产渔民,减少近海渔船数量和捕捞能力。这不仅有利于增加单船配额量,增加渔船收益,也有利于降低监管负担和成本。

2、完善制度,公平合理地确定配额数量。为保证配额分配的公平和渔民的收益,维持渔业捕捞活动秩序,必须在总量控制的基础上,严格限定单一渔船的捕捞数量(无论这种数量限制是可转让的还是不可转让的)。同时,要求渔民严格执行渔获物登记、报告的规定,使渔民切实遵守捕捞数量和技术等方面的规定。

3、加强监管,保证配额制度有效实施。应进一步加强渔政监管部门的执法能力,完善关于捕捞的技术规定,同时,充分发挥现代科学技术提供的便利条件,通过定位、监控摄像设备等对渔船的作业进行严密监控,保证捕捞活动科学、合法。加强对售环节的管理,控制收购企业的资质,并严格实施交易信息报告制度,消除销售环节漏洞,保证配额制度的有效性。

4、保障渔民收入,消除渔民过度捕捞的动机。应建立渔民收入保障机制,保证渔民获得合理、稳定的收入。一方面,可参考挪威的作法,通过适当调控市场价格保证渔民的销售收入;另一方面,完善医疗、养老等社会保障制度,消除渔民的后顾之忧。

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